主題：專家：特別國債發(fā)行非上策 財政政策還有空間

在經(jīng)濟穩(wěn)增長與收支緊平衡的雙重壓力下，具備?？顚Ｓ?、用途靈活、不列入財政赤字、即收即支等特點的特別國債成為近期諸多專家學(xué)者提議的財政擴容工具，但在多位接受證券時報記者采訪的專家看來，即使具備實施可能，在經(jīng)濟形勢尚未達到“特別時期”時動用發(fā)債手段來拓展財政空間絕非上策，當前財政仍具備足夠的政策工具與空間，財政繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力。

　　特別國債呼聲又起：

　　發(fā)債為財政擴容

　　當前，經(jīng)濟運行面臨下行壓力，疫情等外部因素帶來的經(jīng)濟負面影響日益顯現(xiàn)。近期召開的中共中央政治局會議已明確要求，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調(diào)控力度，把握好目標導(dǎo)向下政策的提前量和冗余度。

　　盡管今年財政已在預(yù)算安排與前期政策部署上積極發(fā)力，推動一季度經(jīng)濟平穩(wěn)運行，但面對經(jīng)濟下行壓力，一些專家提議，財政在預(yù)算安排上可再度擴容。近段時間，通過增發(fā)新一輪特別國債來實現(xiàn)財政擴容的呼聲再起。

　　粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長羅志恒就建議，盡快發(fā)行2萬億特別國債，專項用于三大任務(wù)，分別是支持基建以對沖總需求快速下行，對特定低收入人群而非全體居民發(fā)放現(xiàn)金以促消費或提高居民抗風(fēng)險能力，支持各地常態(tài)化核酸檢測等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

　　他認為，3月以來國內(nèi)疫情多點散發(fā)，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入端持續(xù)受到明顯沖擊、支出端靠前發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟，同時核酸檢測、疫苗接種等抗疫支出進一步增加，導(dǎo)致財政緊平衡態(tài)勢加劇。在當前形勢下，新一輪增量政策或需要進一步擴大財政支出。而作為用途明確、發(fā)行相對靈活的政策工具，特別國債重出江湖的可能性與必要性正在上升。

　　對基建投資能否在下半年保持增長后勁的擔憂也是專家提議以特別國債等方式進行財政擴容的原因之一。華泰證券研究所副所長張繼強就指出，一季度政府性基金收入同比下降25.6%，距離全年0.6%的預(yù)算增長目標已出現(xiàn)接近5000億元缺口。他認為，下半年保基建后勁需要地產(chǎn)放松和財政擴容。根據(jù)政治局會議要求，后續(xù)財政擴容的概率較高，發(fā)行特別國債或增加赤字既有合理性，也有可行性。

　　“若經(jīng)濟形勢需要，作為拓展財政政策空間的一項特殊手段，增發(fā)特別國債并非不可能?！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文向證券時報記者指出，特別國債需要全國人大常委會審議通過，在做好預(yù)算調(diào)整預(yù)案的前提下，今年具備國務(wù)院請?zhí)崛珖舜蟪Ｎ瘯徸h增發(fā)特別國債的機會。

　　中泰證券固收首席分析師周岳還指出，為滿足特定的支出目的，我國政府和政策性銀行曾在常規(guī)國債和地方債以外，發(fā)行過特別類型的債券，如長期建設(shè)國債、特別國債和專項建設(shè)債。他表示，相比于直接提高預(yù)算赤字率，發(fā)行特別國債的方式更加靈活，在當前疫情反復(fù)的背景下操作性可能更強。另外，考慮到政策性銀行發(fā)債不計入財政赤字，也不排除政策性銀行進一步發(fā)行主題債券的可能。

　　“特別時期”難言將至

　　財政政策留有空間

　　從過往經(jīng)歷來看，我國分別在1998年、2007年、2020年發(fā)行特別國債，分別用于補充四大行資本金，以提高金融危機下的風(fēng)險應(yīng)對處置能力；注冊成立中投公司，提升我國外匯的投資管理能力；用于地方公共衛(wèi)生等基建和抗疫相關(guān)支出以應(yīng)對疫情沖擊。雖然發(fā)行特別國債的用途、形式各有不同，但都是特殊時期的特殊舉措。

　　僅從發(fā)行特別國債的積極作用來看，特別國債具有?？顚Ｓ?、用途靈活、不列入財政赤字等特點，能為財政有效開源增支。但不少專家向記者強調(diào)，當前經(jīng)濟形勢難言“特別時期”，對于后續(xù)的經(jīng)濟運行走勢也不應(yīng)過度擔憂，財政既有政策工具，又留有政策空間，發(fā)行特別國債的可能性依然較小。

　　財信研究院副院長伍超明對證券時報記者表示，今年以來，我國經(jīng)濟雖然遭遇了國內(nèi)疫情和俄烏沖突雙重沖擊，但經(jīng)濟運行總體實現(xiàn)平穩(wěn)開局，且經(jīng)濟下行壓力最大的階段正在過去，特殊時期的屬性不強。應(yīng)當看到，當前我國財政、貨幣政策空間較為充裕，政策工具種類也較多，有能力對沖經(jīng)濟下行壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤。選擇發(fā)行特別國債，反而會對市場預(yù)期尤其是財政債務(wù)風(fēng)險帶來擾動。

　　從全年財政政策空間看，雖然今年預(yù)算赤字率按2.8%安排，且3.65萬億新增專項債規(guī)模并未進一步擴容。但華創(chuàng)證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜分析，若計入特定機構(gòu)上繳以及去年超收結(jié)余的資金量，今年的實際財政力度可以按照3.8%的赤字率去理解，新增專項債還可疊加去年結(jié)轉(zhuǎn)的約1.5萬億專項債，預(yù)計在今年形成超5萬億的實際支出，足以對沖土地市場下行。

　　即使專項債在政策要求下將在二季度發(fā)行再提速，但將全年額度全部發(fā)完也難以實現(xiàn)。伍超明對記者表示，預(yù)計今年二季度專項債將完成全年額度的七成以上，三季度剩余額度將全部發(fā)完，意味著專項債資金將留有一定規(guī)模在下半年使用并見效。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系教授郭玉清對記者表示，即使專項債在下半年基本發(fā)完，財政仍存政策冗余度。他認為，下半年財政政策的冗余度應(yīng)體現(xiàn)在有效市場與有為政府的更好結(jié)合上，并做到東、西部地區(qū)有所差異。比如，對于東部地區(qū)，可以大力推進政府與社會資本合作(PPP)模式，主要通過價格信號引導(dǎo)社會資本進入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，提高公共資源配置效率。對于西部地區(qū)，應(yīng)發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺和綠色能源開發(fā)利用的外溢性，通過國債和中央財政轉(zhuǎn)移支付提供資金支持這類基礎(chǔ)設(shè)施適度超前建設(shè)。

　　面對地方財政收支平衡壓力，財政部也在持續(xù)加緊推進中央財政轉(zhuǎn)移支付資金落地落實。財政部副部長許宏才在近期透露，中央財政專門安排支持基層落實減稅降費和重點民生等轉(zhuǎn)移支付1.2萬億元，其中列入2022年預(yù)算的8000億元已全部下達地方，并同步加大庫款調(diào)撥力度。他強調(diào)，目前來看，地方庫款余額充足，能夠有效保障退稅減稅降費政策落實。

　　郭玉清表示，接下來財政需要保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)實施減稅降費的普惠性政策，擴大增值稅留抵退稅、制造業(yè)企業(yè)研發(fā)加計扣除的政策覆蓋面，通過保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定實現(xiàn)穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)投資。

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